לפני השופטים ד' ביניש, א' פרוקצ'יה, ס' ג'ובראן

ועדת הערר שלפי תקנה 195 לתקנות התעבורה, תשכ"א-1961 דחתה ערר שהגישה המשיבה על החלטת המבקשת לפסול אותה מלהחזיק ברישיון נהיגה מחמת אי-התאמה אישיותית לנהיגה. המשיבה הגישה ערעור לבית-המשפט לעניינים מינהליים. בית-המשפט קיבל את הערעור בהסתמך על חוות-דעת של מומחה שמינה מטעמו, שאותה העדיף על פני חוות-הדעת של המומחים מטעם המבקשת. מכאן הבקשה לרשות ערעור. המשיבה טוענת שיש לדחות את בקשת הערעור על הסף היות שלפי סעיף 55(ג) לפקודת התעבורה [נוסח חדש] (להלן – הפקודה), לא ניתן לערער על פסק-דין שניתן בערעור על החלטתה של ועדת הערר.
בית-המשפט העליון פסק:
א. (1) הכלל הרגיל שהנהיג המחוקק בסעיף 12(א) לחוק בתי משפט לענינים מינהליים, תש"ס-2000 (להלן – החוק) הוא כי פסק-דין בערעור מינהלי יהיה נתון לערעור לפני בית-המשפט העליון אם ניתנה רשות לכך. ההוראה שבסעיף 55(ג) לפקודה, שקדמה להוראת סעיף 12(א) לחוק, מהווה חריג למדיניות החקיקתית שהנהיג המחוקק ביחס לכלל הערעורים המינהליים (763ב, ו – ז).
(2) קשה להצביע על טעם מיוחד המצדיק הבחנה, לעניין אפשרות הגשת בקשת רשות ערעור, בין המקרה הקבוע בסעיף 55 לפקודה לבין עניינים אחרים, הנדונים כערעורים מינהליים בפני בית-המשפט לעניינים מינהליים. כמו כן יש להעדיף פרשנות המקיימת את זכות הערעור על פני פרשנות השוללת אותה (765ד – ה).
(3) עם זאת לנוכח מודעות המחוקק לבעיה שנוצרה עקב השוני בין הוראות החוק, והיות שהמחוקק בחר להשתמש בטכניקה של חקיקה מפורשת ומיוחדת לעניין זה, ראוי להותיר את שינוי הדין המיוחד הקבוע בסעיף 55(ג) למחוקק. על-כן במצב המשפטי הקיים לא ניתן במקרה דנן להיעתר לבקשה לרשות ערעור על פסק-דינו של בית-המשפט לעניינים מינהליים (765ה – 766ב).
ב. (1) אילו היה ניתן במקרה דנן לדון בערעור כמבוקש, פסק-דינו של בית-משפט קמא לא היה נותר על כנו שכן בית-המשפט המינהלי בהליך המתקיים בפניו יבחן את החלטת הרשות על-פי עילות הביקורת השיפוטית, אך אין הוא משמש ערכאה המחליטה

במקום הרשות המינהלית; הוא אינו שוקל את שיקוליה ולא ימיר את שיקול-דעתה בשיקול-דעתו שלו (766ב – ה).
(2) על-כן כל עוד החלטת הרשות אינה חורגת ממיתחם הסבירות, לא יתערב בית-המשפט בהחלטה. כך בדרך-כלל, וכך במיוחד כאשר הרשות המינהלית משתיתה את החלטתה על בסיסן של חוות-דעת מקצועיות של גורמים מקצועיים. מקום שהפעילה הרשות מומחים מטעמה, לא ישים עצמו בית-המשפט מומחה, וודאי שלא ימנה מומחה תחתיו, במטרה להכריע לגופה של מחלוקת מקצועית, אם לא נפל פסול מסוג הפגמים שיש בהם כדי לפסול החלטה מינהלית-מקצועית של הרשות (766ה – ז).
(3) במקרה דנן, לא היה מקום להחליף את שיקול-דעתה של הרשות בשיקול-דעתו של בית-המשפט על-ידי מינוי מומחה מטעמו (767ג – ד).

פסק-דין

השופטת ד' ביניש
בפנינו בקשת רשות ערעור על פסק-דינו של בית-המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית-משפט לעניינים מינהליים (השופט מ' דרורי), אשר קיבל את ערעורה של המשיבה על החלטתה של ועדת הערר שלפי תקנה 195 לתקנות התעבורה, תשכ"א-1961, ואשר ביטל את החלטת המבקשת לפסול את המשיבה מלהחזיק ברישיון נהיגה והורה לשוב

ולדון בעניינה בחלוף שנה. הבקשה נידונה בפני הרכב, ונשמעו בפנינו טענות סף וטענות לגוף הערעור.
העובדות
1. להגשת בקשת רשות הערעור שלפנינו קדמה השתלשלות עובדות ארוכה, אשר על גלגוליה נעמוד בקצרה להלן: בשנת 1998 הועמדה המשיבה לדין בבית-המשפט לתעבורה בירושלים בגין מעורבותה בתאונת דרכים. במהלך הדיון התרשם בית-המשפט כי יש להפנות את המשיבה למכון הרפואי לבטיחות בדרכים (להלן – המכון) לצורך בדיקת כשירותה להמשיך ולהחזיק ברישיון נהיגה. בעקבות מימצאי הבדיקות הפסיכודיאגנוסטיות שערך המכון הופנתה המשיבה לבדיקה בידי ועדה פנימית של המכון, שבה היו שני חברים, פסיכולוג קליני מדריך ופסיכיאטר מומחה. בפני ועדה זו היו מונחים פסק-דינו של בית-המשפט לתעבורה וכן חוות-דעתו של פסיכולוג פרטי המטפל במשיבה. כפי שעולה מפרוטוקול הבדיקה, היו בפני הוועדה לא מעט נתונים. בין היתר, התבררה תמונה של ריבוי עבירות תנועה שנעברו על-ידי המשיבה, כמו גם מעורבות בשלוש תאונות דרכים. מדברי המשיבה למדה הוועדה כי בתה נפטרה כשנתיים קודם לכן בנסיבות טראגיות, וכי אמה נפטרה באותה השנה. הוועדה מצאה כי למשיבה "סגנון חשיבה השלכתי, אך עדיין אין מחשבות שווא". כן נראה לוועדה כי "יש ענין של הפרעת אישיות לא קלה עם מאפיינים נרקיסיסטיים ופרנואידים, עם משבר קשה מלפני שנתיים שטיבו לא לגמרי ברור". בשלב זה לא מצאה הוועדה צורך להתערב ברישיון הנהיגה, אך לפני מתן החלטתה הסופית ביקשה לעיין בפסק-דינו של בית-המשפט לתעבורה וכן בחוות-דעתו של פסיכולוג ממכון "כיוונים" המטפל במשיבה במסגרת של פסיכודרמה. ביום 18.1.2000 התכנסה הוועדה בשנית, ולאחר שעיינה בחומר האמור קבעה כי "נראה שהגב' עין-דור מנהלת את ענייניה לפי 'חוקים פרטיים' משלה תוך שהיא נאבקת בכל הסובב אותה". בתגובה לטענת המשיבה שלפיה את עבירות התנועה ביצעו קרובי משפחתה שהיא השאילה להם את מכוניתה, ענתה הוועדה כי "לאור המניפולטיביות המרובה שמפגינה קשה לוועדה לקבל טיעון זה על פניו כל זמן שאין הוכחה אחרת". כמו כן הוסיפה הוועדה: "אורחה ונוהגה בכביש מעיד על אימפולסיביות, שיקול דעת מוטעה וכן חוסר שיפוט הולם". הוועדה סיכמה ומצאה שכל הנתונים האמורים מעידים על "הפרעת אישיות פרנואידית קשה", שאחד מביטוייה "אי קבלת נורמות וחוקים וכתוצאה ריבוי עבירות תנועה ותאונות דרכים". על סמך אלו ועל סמך התרשמותה הבלתי אמצעית של הוועדה מן המשיבה נקבע כי הפרעת האישיות שהמשיבה סובלת ממנה פוגעת בשיקול-דעתה וביכולתה למלא אחר חוקי התנועה. לפיכך החליטה הוועדה שלא לאפשר למשיבה

להחזיק ברישיון נהיגה לתקופה של שנה, שלאחריה תיבחן מחדש כשירותה לנהוג ברכב מנועי.
2. על החלטה זו עררה המשיבה לוועדת הערר שלפי תקנה 195 לתקנות התעבורה. לערר זה צירפה המשיבה חוות-דעת של פסיכולוגית קלינית מטעמה, אשר בדקה את המשיבה והמליצה לשקול שנית את ההחלטה לשלול ממנה את רישיון הנהיגה. בשלב ראשון החליטה ועדת הערר, לאור חוות-הדעת השונות שהונחו לפניה, להפנות את המשיבה למבחנים פסיכודיאגנוסטיים ולאחריהם לוועדה המורכבת משלושה פסיכיאטרים. בעקבות החלטה זו ניתנה חוות-דעתו של פסיכולוג קליני מומחה בכיר, מנהל מכון "יעד חן", אשר תמכה במסקנתה של הוועדה שלפיה אין לאפשר למשיבה להחזיק ברישיון נהיגה. לאחר קבלת חוות-הדעת האמורה נבדקה המשיבה בידי ועדה מקצועית נוספת, שהורכבה כאמור משלושה פסיכיאטרים. לבקשת עורך-דינה של המשיבה ובשל הפערים בין חוות-הדעת השונות, הסכימה הוועדה לאפשר למשיבה להגיב על חוות-הדעת האחרונה של הפסיכולוג הקליני בחוות-דעת של פסיכולוגית מטעמה.
חוות-הדעת של הפסיכולוגית מטעמה של המשיבה עמדה על ההבדלים בין הבדיקות בכמה רמות: הליך הבדיקה, היקפה, כמות הנתונים שהופקו ממנה, הבדלים בתיאור התנהגות המשיבה בשתי הבדיקות וכן הבדלים בתכנים או בתוצאות של ניתוח הנתונים בשני המקרים. באשר להליך הבדיקה דווח כי השיחה במכון מטעם המדינה ארכה כשעה. לעומת זאת במכון הפרטי נערכה למשיבה שיחה ממושכת שמטרתה הייתה הסרת חרדותיה והשגת היענות למטלות שלא מתוך עמדה של מצוקה. השיחה נערכה ביום אחד, ואילו הבדיקה ביום שלמחרת. הבדיקה עצמה ערכה כמה שעות. לדעת הפסיכולוגית, המבחנים שהיא עצמה ערכה למשיבה היו מקיפים וממצים בהרבה מאלו שנערכו למשיבה במכון מטעם המדינה (היא מביאה דוגמאות למבחנים, לתוצאותיהם ולניתוחה את התוצאות). עוד הוסיפה הפסיכולוגית כי עצם העובדה שמדובר במכון פרטי הנתפס כ"ניטראלי" בעיני המשיבה, הפחיתה את הלחץ שבו הייתה נתונה ואפשרה ביצועים טובים יותר במבחנים. היא סיכמה בכך כי "הגב' עין דור איננה האיש שיסכן במכוון חיי אנשים על הכביש, גם לא במצב לחץ". לגישתה, ייתכן שהבדיקה החלקית שנערכה במכון "יעד" נתנה תמונה לא מאוזנת שהחמירה עם הנבדקת.
לאחר שעיין בחוות-דעת זו השיב הפסיכולוג הקליני כי הוא עומד על חוות-דעתו ועל המלצתו הסופית באשר לאי-החזרת רישיון הנהיגה למשיבה לעת ההיא.

על סמך החומר המקצועי שהיה בפניה החליטה הוועדה – אשר כאמור הייתה מורכבת משלושה פסיכיאטרים מומחים שדנו בעניינה של המשיבה לאחר איסוף חומר, עריכת בדיקות ומתן הזדמנות חוזרת – לדחות את הערר שהגישה המשיבה על המלצת המכון. לפיכך אושרה פסילת המשיבה מלהחזיק ברישיון נהיגה מחמת אי-התאמה אישיותית לנהיגה תוך מתן אפשרות לבחינה מחודשת של עניינה כעבור שנה. על החלטה זו הגישה המשיבה ערעור לבית-המשפט לעניינים מינהליים בירושלים.
ההליך בבית-משפט קמא
3. בישיבת קדם-משפט שהתקיימה ביום 11.7.2002 החליט השופט קמא, חרף התנגדות המבקשת, למנות מומחה מטעמו, אשר יבחן את כל חוות-הדעת והחומר הרפואי והפסיכולוגי שהונח בפני הוועדה, ואם יראה לנכון, יערוך למשיבה גם מבדקים נוספים וייתן את חוות-דעתו בנושא החזקת רישיון הנהיגה על-ידי המשיבה. המדינה הגישה בקשה לעיון חוזר בהחלטה בדבר מינוי מומחה מטעם בית-המשפט וכן ביקשה לעכב ביצוע החלטה זו. אך ביום 17.8.2002, לאחר קבלת תגובת המשיבה, דחה בית-משפט קמא את הבקשה לעיון חוזר.
לאחר שעיין בחוות-הדעת שנמסרו לו ואף ערך למשיבה בדיקות שונות, קבע המומחה מטעם בית-המשפט, ד"ר ליטמן, כי אין פגם באישיותה של המשיבה "המגביל את זכותה לנהוג". מחוות-דעתו עולה ביקורת חריפה באשר לדרך עריכת הבדיקות ולאופן הסקת המסקנות על-ידי הפסיכולוג שאליו נשלחה המשיבה מטעם רשות הרישוי.
4. בפסק-דינו מיום 27.2.2003 נדרש בית-משפט קמא, בין היתר, לסוגיית מינוי המומחה מטעמו. בניגוד לטענת המבקשת, קבע השופט קמא כי בית-המשפט לעניינים מינהליים מוסמך למנות מומחה כאמור. את קביעתו זו השתית על סעיף 8 לחוק בתי משפט לענינים מינהליים, תש"ס-2000, שהוא צינור לקליטת הכללים החלים בבג"ץ לבתי-המשפט המינהליים. בית-המשפט סבר כי מכיוון שלפי תקנה 20(ב) לתקנות סדר הדין בבית המשפט הגבוה לצדק, תשמ"ד-1984, רשאי בית-המשפט, בכל עניין שלא נקבע בתקנות האמורות, לנהוג בדרך שנוהגים בה בבית-המשפט המחוזי, הרי שבסמכותו של בג"ץ, ומכאן גם סמכותם של בתי-המשפט לעניינים מינהליים, למנות מומחים. עוד קבע בית-משפט קמא כי יש להתייחס אל שלילת רישיון הנהיגה כאל פגיעה בזכות היסוד של חופש התנועה, התייחסות המחייבת ריסון מצד הגורמים המוסמכים להעניק רישיונות נהיגה ולשלול אותם. לפיכך, כך קבע, כאשר על כפות המאזניים מונחות חירות התנועה של הפרט, מחד, והסכנה לציבור כתוצאה מנהיגתו של

פלוני, מאידך, על הרשות לנקוט את מבחן הוודאות הקרובה לסכנה לשלום הציבור בטרם תחליט על שלילת רישיון נהיגה. לבסוף קבע כי יש לאמץ את חוות-דעתו של המומחה מטעם בית-המשפט, על דגשיה הפרוצדורליים והקליניים כאחד, ולהעדיף אותה על-פני חוות-הדעת של המומחים מטעם הרשות. על בסיס חוות-דעת זו קבע בית-המשפט כי אין ודאות קרובה, ואף לא חשש סביר, שהחזקתה של המשיבה ברישיון נהיגה תסכן את שלום הציבור, ולפיכך אין לשלול ממנה את רישיון הנהיגה. כנגד פסק-דין זה הגישה המדינה בקשת רשות ערעור.
טענות הצדדים
5. בפני בית-משפט זה טוענת המבקשת כי הגישה העקרונית המשתקפת מפסק-דינו של בית-משפט קמא לעניין סוגיית מינוי המומחים מטעם בית-המשפט לעניינים מינהליים, סוטה מהכללים הבסיסיים החלים בהפעלת ביקורת שיפוטית על מעשי המינהל, והיא אינה מתיישבת עם אופייה של הביקורת השיפוטית שהיא ממהותה של השפיטה המינהלית כפי שגובשה במשפט הישראלי. לטענת המבקשת, חוק בתי משפט לענינים מינהליים ותקנות בתי משפט לענינים מינהליים (סדרי דין), תשס"א-2000 אינם כוללים הוראה כלשהי המסמיכה את בית-המשפט לעניינים מינהליים למנות מומחים מטעמו. היעדרה של הוראה מסמיכה כאמור, כך טוענת המשיבה, נובע ממהות הליך הביקורת השיפוטית על מעשי המינהל. במסגרת ההליך שבפניו בודק בית-המשפט את חוקיות ההחלטה המינהלית, על-פי עילות הביקורת של המשפט המינהלי, אין הוא בא בנעלי הרשות, ואין הוא שם את שיקול-דעתו במקום שיקול-דעתה של הרשות המוסמכת. לפיכך – על-פי הטענות – על בית-המשפט לעניינים מינהליים לבחון רק אם החלטתה של הרשות המינהלית עומדת במבחן עילות הביקורת השיפוטית על הרשות המינהלית. לגישתה של המבקשת, עצם העובדה שקיימות עמדות או דעות אחרות, אף אם בית-המשפט נוטה להעדיף עמדות חלופיות אלו, אין בה כדי לבסס את הטענה בדבר החלטה בלתי סבירה של הרשות. אל לו, לבית-המשפט, להכריע במקומה של הרשות המוסמכת בין חוות-דעתם של מומחים שונים בתחומם. במקרה הנדון, טוענת המבקשת, החלטת ועדת הערר הינה החלטה מקצועית בתחום מומחיותה. לחברי ועדת הערר ניסיון וידע מקצועי רב ביותר בתחום המיוחד של הערכת אי-התאמה אישיותית לנהיגה. בנסיבות אלה, סבורה המבקשת, אין כל יסוד לקביעה, במסגרת הליך של ביקורת שיפוטית על החלטות הוועדה הניתנות על-פי סמכותה מכוח הדין, כי ההחלטה בעניינה של העותרת חורגת ממיתחם הסבירות. המבקשת משיגה בפנינו גם על החלת מבחן הוודאות הקרובה על קביעת כושר הנהיגה לצורך שלילת הרישיון. לגישתה, אין לנו עניין בהגבלת חירותו של אדם, אלא בהגבלת יכולתו לנהוג ברכב, יכולת שמלכתחילה מותנית בקיום כשירות ברמה מספקת בשל הסיכון האינהרנטי הטמון

בנהיגה. המבקשת סבורה כי קביעת מבחן המחייב הוכחת ודאות קרובה לאפשרות של פגיעה בחיים כתנאי לשלילת רישיון נהיגה מטעמי אי-כשירות, איננו מאזן כראוי בין האינטרסים המעורבים, והוא מעמיד את הציבור בסיכון ממשי.
6. המשיבה העלתה בתשובתה טענה מקדמית שלפיה בית-משפט זה נעדר סמכות לדון בבקשת רשות הערעור, ולפיכך דין הבקשה להידחות על הסף. בטענה זו נסמכת המשיבה על סעיף 55 לפקודת התעבורה [נוסח חדש] (להלן – פקודת התעבורה), הקובע כדלקמן:
"זכות ערעור על החלטה לפי הסעיפים 54-51
55. (א) בעל רשיון שהוחלט עליו לפי הסעיפים
54-51 רשאי, תוך 10 ימים מיום שהודיעו לו על ההחלטה, לערער לפני בית המשפט המחוזי שבאזור מגוריו הוא יושב, ובית המשפט רשאי לאשר את ההחלטה, לשנותה או לבטלה.
…
(ג) אין ערעור על צו או על פסק דין של בית משפט מחוזי שניתן לפי סעיף זה".
לא נעלם כמובן מעיני באי-כוחה של המשיבה כי מכוח צו בתי משפט לענינים מינהליים (שינוי התוספות לחוק), תשס"ב-2001 (להלן – צו בתי משפט לענינים מינהליים), תוקנה התוספת השניה לחוק בתי משפט לענינים מינהליים כך שמאותו מועד בית-המשפט המוסמך לדון בערעור לפי סעיף 55 לפקודת התעבורה, הוא בית-המשפט המחוזי בשבתו כבית-המשפט לעניינים מינהליים. זאת ועוד – סעיף 12(א) לחוק בתי משפט לענינים מינהליים אמנם קובע, בין היתר, כי פסק-דין של בית-משפט לעניינים מינהליים בערעור מינהלי יהיה נתון לערעור ברשות בפני בית-המשפט העליון, אולם טענת המשיבה היא כי ההוראה בסעיף 55(ג) לפקודת התעבורה הינה הוראה ספציפית, בעוד שהוראת חוק בתי משפט לענינים מינהליים הינה הוראה כללית. לפיכך, כפי שנטען, ההוראה המוקדמת היא הגוברת במקרה כזה על ההוראה המאוחרת. המשיבה הוסיפה וטענה כי לא ניתן לבטל הוראה הקבועה בחקיקה ראשית הקובעת את עקרון סופיות הדיון (כך בסעיף 55(ג) לפקודה) באמצעות חקיקת משנה מאוחרת (צו בית משפט לענינים מינהליים). על-פי הטענה, אין בשינוי האכסניה השיפוטית הדנה בעניין, מבית-המשפט המחוזי לבית-המשפט לעניינים מינהליים, כדי לשנות מתכלית

החקיקה המבקשת לקדם את עקרון סופיות הדיון. לגופו של עניין סומכת המשיבה את ידה על פסיקתו של בית-משפט קמא.
בסיכומיה המקיפים לעניין הטענה המקדמית גורסת המבקשת כי הוראת סעיף 12(א) לחוק בתי משפט לענינים מינהליים אינה הוראת חוק כללית, כטענת המשיבה, אלא חוק ייחודי ביחס לסוגים מסוימים של עניינים הנדונים בפני בתי-המשפט לעניינים מינהליים, אשר לגביהם נקבע הסדר כולל החל על פסקי-דין בערעור מינהלי. יתרה מכך, טוענת המבקשת, כי גם אם נניח שאכן מדובר בנורמה כללית מאוחרת הסותרת נורמה ייחודית מוקדמת, הרי שההכרעה ביחס ביניהם איננה נגזרת מכלל טכני-אוטומטי, אלא מפרשנות המתחקה אחר כוונת המחוקק בחוקקו את החוק המאוחר ואחר ההסדר החקיקתי שביקש ליצור. המחוקק, כך מסבירה המבקשת, ביקש לרכז את מכלול העניינים שאינם נדונים בבג"ץ תחת מטרייה שיפוטית אחת, הפועלת לפי כללי מסגרת אחידים, המותאמים לייחודו של הליך הביקורת השיפוטית על רשויות המינהל, במקום פיזורם בערכאות אזרחיות שונות ובכפיפות לכללים שונים שנקבעו באופן נקודתי. עוד מוסיפה המבקשת וטוענת כי אין כל הצדקה מהותית להבחנה בין ההסדר הקבוע בסעיף 55 לפקודה, לעניין זכות הערעור, לבין יתר ההסדרים הנכנסים תחת כנפיו של החוק. לזאת מתווסף לגישתה גם השיקול שלפיו יש להעדיף פרשנות המקיימת את זכות הערעור על פני פרשנות השוללת אותה לאור מעמדה המיוחד של זכות הערעור כמרכיב מהותי של שפיטה הוגנת. שיקול זה מתחזק, כך טוענת המערערת, לאור העובדה שמדובר בענייננו בערעור על פסק-דין של ערכאה שיפוטית ראשונה. לבסוף גורסת המבקשת כי אין מדובר ביצירת זכות ערעור מכוח חקיקת משנה, כטענת המשיבה, אלא בהסדר חקיקתי מפורש שיצר המחוקק הראשי אשר קבע כי שינוי התוספת ייעשה בצו של שר המשפטים.
דיון
7. סמכותו של בית-משפט זה ליתן רשות ערעור על פסק-דינו של בית-המשפט המינהלי בדונו בערעור לפי סעיף 55 לפקודת התעבורה, היא שאלה מורכבת אשר התלבטנו בה לא מעט. ייאמר בפתח הדברים כי טיעונה העקרוני של המבקשת לעניין הסמכות הוא טיעון בעל עוצמה משכנעת ונטינו לקבלו. הוראת סעיף 12(א) לחוק בתי משפט לענינים מינהליים קובעת הסדר כולל המבטא את השקפת המחוקק באשר להליך השיפוטי הראוי בעניינים מינהליים, ונראה לכאורה כי המחוקק ביקש להחילו על כל ההליכים המתבררים בפני בתי-המשפט המינהליים, וזו לשון סעיף 12(א) הנ"ל:

"בקשת רשות ערעור 12. (א) פסק דין של בית משפט לענינים מינהליים בערעור מינהלי ובערעור על החלטת הרשם, והחלטה אחרת של בית משפט לענינים מינהליים יהיו נתונים לערעור לפני בית המשפט העליון אם ניתנה רשות לכך מאת שופט של בית המשפט העליון שנשיא בית המשפט העליון קבע לכך".
הכלל הרגיל שהנהיג אפוא המחוקק הוא כי פסק-דין בערעור מינהלי יהיה נתון לערעור לפני בית-המשפט העליון אם ניתנה רשות לכך. מנגד, עומדת הוראת סעיף 55(ג) לפקודת התעבורה, שנקבעה בה פיסקת סופיות המתייחסת להליך הערעור על החלטת ועדת ערר כפי שהיה נהוג זה שנים בפני בית-המשפט המחוזי.
השאלה הטעונה הכרעה היא אפוא מה היחס בין שתי הוראות חוק אלה הקובעות דין שונה באשר להליך ערעור על פסק-דין בערעור מינהלי על החלטת ועדת הערר. האם נקודת המוצא היא כי הוראת סעיף 55(ג) הינה דין מיוחד הגובר על ההוראה הכללית, או שמא נכונה הגישה שלפיה יש לראות בהוראת סעיף 12(א) הוראת-על החולשת על הערעורים המינהליים כולם? השאלה הפרשנית שלפנינו היא אפוא מהו הכלל הפרשני שראוי להחילו – האם חל הכלל הפרשני שלפיו נורמה מיוחדת מוקדמת גוברת על נורמה כללית מאוחרת, או שמא נאמר כי ההוראה הכללית המאוחרת גוברת. במילים אחרות, האם נאמר כי הנורמה שנקבעה בסעיף 12(א), הן על-פי לשונה הן על-פי תכליתה החקיקתית, נועדה לחול על כל הסדר, לרבות הסדר חקיקתי מוקדם ומיוחד, או שתכליתה של הנורמה הכללית שנקבעה הייתה לחול על מגוון ההסדרים הקודמים, למעט ההסדר שנקבע בנורמה המוקדמת והמיוחדת (ראו לעניין זה א' ברק פרשנות במשפט, כרך א, תורת הפרשנות הכללית [22], בעמ' 554-551). האם העניין שלפנינו הוא מסוג העניינים שבהם ניתן להסיק כי תכליתה של הנורמה החדשה שנקבעה הייתה להחיל את הסדריה במקום הסדרי הנורמה המוקדמת והמיוחדת עד כי ראוי ונכון יהיה להעדיפה על פני ההוראה המיוחדת.
מלכתחילה סברנו כי במקרה שלפנינו אכן ראוי להכריע על-פי המגמה הכללית של המחוקק, ואין עוד טעם לשמר את ההוראה החריגה שבסעיף 55(ג) לפקודת התעבורה, שהיא בבחינת חריג למדיניות החקיקתית שהנהיג המחוקק ביחס לכלל הערעורים המינהליים. אולם בסופה של הכרעה באנו לידי מסקנה כי מכלול הנתונים מצדיק כי בנסיבות העניין נותיר את שינוי הדין המיוחד הקבוע בסעיף 55(ג) הנ"ל למחוקק מהטעמים שיפורטו להלן.

8. על הדילמה שמציבה חקיקה מאוחרת כללית ביחס לדין המיוחד עמד השופט ברק (כתוארו אז) בבג"ץ 174/85 חסן נ' מפקד כוחות צה"ל באזור יהודה ושומרון [1], בעמ' 248:
"אכן, לעתים יש מקום להנחה (presumption), כי חקיקה מאוחרת ורגילה לא באה לבטל או לצמצם חקיקה קודמת ומיוחדת (generalia specialibus non derogant). הנחה זו חשובה היא בגיבושה של מטרת החקיקה. הפרשן מניח, כי המחוקק לא נתכוון לבטל או לצמצם חקיקה קודמת, שאילו עמד עניין הביטול או הצמצום לנגד עיניו, היה קובע בוודאי הוראה מפורשת בעניין זה".
(ראו גם: בג"ץ 256/88 מדאינווסט מרכז רפואי הרצליה בע"מ נ' מנכ"ל משרד הבריאות [2]; רע"פ 1057/99 יוחייב נ' התובע הצבאי הראשי [3]). בפסק-הדין בע"א 2704/99 מילשטיין נ' פקיד שומה תל-אביב 1 [4], אשר ניתן לאחרונה, ציין השופט מצא בהתייחסו לביטול חוק מוקדם על-ידי חוק מאוחר וכללי ביחס אליו את הדברים האלה:
"…לחזקה שמכוחה נמנע בית-המשפט מלהכריז על ביטולו מכללא של חוק, ייתכנו חריגים. אלא שרק כאשר בין שני דברי חקיקה קיימת סתירה מהותית וברורה, העולה מהוראותיהם בצורה שאינה משתמעת לשני פנים, ואין כל דרך פרשנית ליישב את הסתירה שבין הוראותיהם, יכיר בית-המשפט בביטולו מכללא – כולו או חלקו – של חוק מוקדם, מכוח הוראותיו של חוק מאוחר ממנו" (בעמ' 886 לפסק-הדין).
נראה כי המקרה שלפנינו אינו נופל בהכרח במסגרת החריגים האמורים. אף כי המחוקק ביקש, ככל הנראה, לקבוע דין אחד לכל הערעורים המינהליים המתבררים בפני בתי-המשפט המינהליים, הרי נמנע מלבטל את הוראת סעיף 55(ג). הסתירה בין הוראת סעיף 55 לפקודת התעבורה לבין הוראת סעיף 12(א) לחוק בתי משפט לענינים מינהליים איננה סתירה אשר על-פי טיבה אינה מאפשרת לקיים את הוראת סעיף 55(ג) בצדו של הדין הכללי. סעיף 12(א) לחוק בתי משפט לענינים מינהליים, בהיותו נורמה כללית, מתייחס לכלל המקרים שבהם ניתן לבקש רשות ערעור על החלטותיו ופסקי-דינו של בית-המשפט לעניינים מינהליים. לעומת זאת פסקי-דין בערעור מינהלי לפי סעיף 55 לפקודת התעבורה הם רק מקרה אחד וספציפי של ערעור מינהלי, שלגביו נקבע במפורש שפסק-דינו של בית-המשפט אינו נתון לערעור. יש להניח כי מחדלו של המחוקק, שנמנע מלשנות את ההסדר הקבוע בפקודת התעבורה, אינו מלמד על כוונת מכוון, אלא מקורו ככל הנראה בכרונולוגיה של הליך החקיקה; הטכניקה החקיקתית

שהמחוקק בחר בה במסגרת חוק בתי משפט לענינים מינהליים הייתה התאמת ההוראות המיוחדות הפזורות בחוקים שונים לחוק בתי משפט לענינים מינהליים על דרך של חקיקה מפורשת. כך ניתן ללמוד מעיון בסעיפים 15 עד 29 לחוק בתי משפט לענינים מינהליים כי המחוקק היה ער לשינויים הנדרשים בדברי חקיקה קיימים וראה להתאימם למגמה הכללית של אחדות השיפוט המינהלי, ולפיכך גם דאג לתקנם מבעוד מועד. כך למשל, סעיף 23 לחוק בתי משפט לענינים מינהליים ביטל את סעיף 6(ג) לחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), תשל"ו-1976, שקבע פיסקת סופיות בדומה לנוסחו של סעיף 55(ג) שבו עסקינן.
שלא כפי שנקבע ביחס לסעיף 6 לחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית) הנ"ל ולחוקים אחרים אשר המחוקק הראשי החיל עליהם את חוק בתי משפט לענינים מינהליים בעת חקיקתו, סעיף 55 לפקודת התעבורה לא נכלל מלכתחילה ברשימת החיקוקים המצויים בסמכותם של בתי-המשפט לעניינים מינהליים. סעיף זה שולב בתוספת השניה לחוק בתי משפט לענינים מינהליים בשלב מאוחר יותר מתוקף צו שהוציא שר המשפטים בהתאם לסמכותו על-פי החוק. זאת, בלי שתוקן במקביל החוק באופן שיחיל את ההסדר בדבר ערעורים מינהליים גם על סעיף 55 לפקודת התעבורה כפי שנעשה כאמור לגבי חיקוקים אחרים.
אכן, המבקשת צודקת בטענתה כי קשה להצביע על טעם מיוחד המצדיק הבחנה, לעניין אפשרות הגשה של בקשת רשות ערעור, בין הסוגיה נושא דיוננו לבין עניינים אחרים, הנדונים כערעורים מינהליים בפני בית-המשפט לעניינים מינהליים. כן מקובלת עלינו הטענה כי יש להעדיף פרשנות המקיימת את זכות הערעור על פני פרשנות השוללת אותה (ראו: בג"ץ 1520/94 שלם נ' בית הדין הארצי לעבודה [5]; בש"פ 2708/95 שפיגל נ' מדינת ישראל [6]; ע"פ 111/99 שוורץ נ' מדינת ישראל [7]). עם זאת אין להתעלם מכך שהלשון המפורשת של סעיף 55(ג) לפקודת התעבורה היא חד-משמעית באשר לשלילתה של זכות הערעור בענייננו.
נוסיף עוד כי אפשר שהיינו מהססים משלילת מתן אפשרות לקיים את זכות הערעור נוכח המגמה הכללית שהתפתחה בפסיקתנו שלפיה יש להעדיף פרשנות המקיימת את זכות הערעור, אלמלא התברר לנו לאחרונה כי ביוזמת משרד המשפטים הוגשה לכנסת הצעת חוק בתי משפט לענינים מינהליים (תיקון מס' 8), תשס"ד-2004. הצעת החוק התקבלה בקריאה ראשונה, ובגדרה הצעה לתיקון סעיף 55(ג) וביטול פיסקת הסופיות. כוונה זו מלמדת על מודעות המחוקק כיום לבעיה שנוצרה עקב השוני בין הוראות החוק, ועל כך שהמחוקק בחר להשתמש בטכניקה של חקיקה מפורשת ומיוחדת לעניין

זה. עובדה זו היא שמכריעה בענייננו את הכף לטובת המסקנה כי לעת הזאת ראוי להמתין להליך החקיקה בעניין הנדון.
אשר-על-כן במצב המשפטי הקיים דין הטענה המקדמית של באי-כוחה של המשיבה להתקבל, ואין ניתן להיעתר לבקשה לרשות ערעור על פסק-דינו של בית-משפט קמא.
9. בשולי הדברים נעיר בקצרה כי לאחר שעיינו בפסק-הדין לגופו ושקלנו את טענות הצדדים, הגענו למסקנה כי אילו היה בידינו לדון בערעור כמבוקש, לא היינו מותירים את פסק-דינו של בית-משפט קמא על כנו.
פסק-הדין הנדון מבטא גישה הסוטה מעקרונות היסוד של הליך השיפוט המינהלי. הגישה העולה מפסק-הדין ביחס למינוי מומחה מטעם בית-המשפט לעניינים מינהליים אינה עולה בקנה אחד עם כללי הביקורת השיפוטית על מעשי המינהל. הדרך שהשופט קמא בחר לילך בה – השוואה בין חוות-דעת המומחה מטעם בית-המשפט לבין חוות-דעת של מומחים אחרים וקביעת העדפתה על פני החלטת הרשות המינהלית – אינה מתיישבת עם אופיו של הליך הביקורת השיפוטית. בית-המשפט המינהלי יבחן בהליך המתקיים בפניו את החלטת הרשות על-פי עילות הביקורת השיפוטית, אך אין הוא משמש ערכאה המחליטה במקום הרשות המינהלית; הוא אינו שוקל את שיקוליה ולא ימיר את שיקול-דעתה בשיקול-דעתו שלו (ראו למשל: בג"ץ 194/93 שגב נ' שר החוץ [8]; בג"ץ 7279/95 ועד מקומי כרמי יוסף נ' שר החינוך, התרבות והספורט [9]; בג"ץ 4537/96 שושן נ' ראש המטה הכללי [10]; ע"א 1805/00 מחצבות כנרת (שותפות מוגבלת) נ' משרד התשתיות [11]). כל עוד החלטת הרשות אינה חורגת ממיתחם הסבירות, כלומר כל עוד מדובר בהחלטה שרשות מינהלית סבירה הייתה יכולה לקבל, לא יתערב בית-המשפט בהחלטה (ראו: בג"ץ 492/79 חברה פלונית נ' משרד הבטחון, מדינת ישראל [12]; בג"ץ 389/80 דפי זהב בע"מ נ' רשות השידור [13]; בג"ץ 197/83 סיטאר אופנה בע"מ נ' שר התעשייה והמסחר [14]; בג"ץ 389/87 סלומון נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, אזור המרכז [15]). כך בדרך כלל, וכך במיוחד כאשר הרשות המינהלית משתיתה את החלטתה על בסיס חוות-דעת מקצועיות של גורמים מקצועיים (ראו לעניין זה את פסק-דינו של השופט מ' חשין, בבג"ץ 5785/03 גדבאן נ' מדינת ישראל, משרד הבריאות [16] והאסמכתאות שם). מקום שהפעילה הרשות מומחים מטעמה, לא ישים עצמו בית-המשפט מומחה, וודאי שלא ימנה מומחה תחתיו כדי להכריע לגופה של מחלוקת מקצועית. אכן, לעולם לכל בעיה יהיו פותרים ופתרונים אחדים. ייתכן אף שבית-המשפט ייטה אחר החלטה המבכרת פתרון זה ולא פתרון אחר. אך בכך אין כדי להביא את בית-המשפט להחליף את שיקול-דעתה של הרשות בשיקול-דעתו (ראו לעניין זה

דברי השופט אור בבג"ץ 2324/91 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, משרד הפנים [17], בעמ' 688; כן ראו לעניין מחלוקת בין מומחים: דברי השופט אור בבג"ץ 1554/95 עמותת "שוחרי גיל"ת" נ' שר החינוך, התרבות והספורט [18], בעמ' 22; וכן בג"ץ 13/80 "נון" תעשיית שמורים בע"מ נ' מדינת ישראל – משרד הבריאות [19]; בג"ץ 2920/94 אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה, עמותה רשומה נ' המועצה הארצית לתכנון ולבנייה [20]; בג"ץ 8109/01 רשטניק נ' שר התחבורה [21]). כך בבית-המשפט הגבוה לצדק, וכך כמובן גם בבית-המשפט המחוזי בשבתו כבית-המשפט לעניינים מינהליים, ובכל ערכאה שיפוטית הנדרשת לכללי המשפט המינהלי.
בענייננו, נוכח המחלוקת בין המומחים מטעם רשות הרישוי למומחים מטעמה של המשיבה, ככל שמתעוררות לכאורה תהיות בדבר מהימנותן של חוות-הדעת ובדבר סבירות ההחלטות שנתקבלו על-פיהן, הפתרון אינו מצוי בהמרת שיקול-הדעת המקצועי של הגורם המוסמך. אם סבר בית-משפט קמא כי נפל פגם בהחלטת הרשות, טוב היה עושה לו בחן את סבירותה בכלי הביקורת השיפוטית על מעשי המינהל העומדים לרשותו, והיה רשאי אף להחזיר את ההכרעה לוועדה המקצועית המוסמכת לשיקול נוסף עם הנחיות מתאימות, אך לא היה מקום להחליף את שיקול-דעתה של הרשות בשיקול-דעתו על-ידי מינוי מומחה מטעמו.
10. נוסיף עוד כי הסמכות להעניק רשיון נהיגה או לשלול אותו ולהעריך את הסיכון הנשקף ממצבו הנפשי או הפיזי של אדם המחזיק רישיון נהיגה, נתונה למומחי רשות הרישוי. להם הכלים המקצועיים והניסיון לקבוע את מידת המסוכנות של אותו אדם לציבור הנהגים והולכי הרגל. מקום שהגורמים המקצועיים קבעו בו כי אדם אינו כשיר להחזיק ברישיון נהיגה, הרי שעשו זאת מתוך תחושת אחריות ולא מתוך רגשי "פטרנליזם" או "גבהות לב", כלשון השופט בפסק-דינו. לפיכך אם לא נפל פסול מסוג הפגמים שיש בהם כדי לפסול החלטה מינהלית-מקצועית של הרשות, לא ישים לעצמו בית-המשפט מומחה תחת מומחי הרשות.
שלילת רישיון נהיגה כפגיעה בזכות יסוד חופש התנועה
11. כאמור, בית-משפט קמא קבע כי שלילת רישיון נהיגה כמוה כפגיעה בזכות יסוד, ומשולה היא לעונש של שלילת חירות על-ידי הטלת מאסר ואף לקביעה זו ראינו לנכון להתייחס בקצרה ולמעלה מן הנדרש.

אין ספק כי פסילת אדם מלהחזיק ברישיון נהיגה מטעמים בריאותיים, פיזיים או נפשיים פוגעת בו פגיעה קשה המכבידה מאוד על כושר ניידותו. בעניין שלפנינו קבע בית-משפט קמא כי באיזון בין חופש התנועה של בעל הרישיון לסכנה הנשקפת ממנו לציבור המשתמשים בדרך יש לתת משקל מכריע לחופש התנועה תוך שהוא עושה שימוש במבחן הוודאות הקרובה. מטבע הדברים לא ננקוט עמדה בהליך שלפנינו בשאלת המבחן הראוי שיש לנקוט בכל הנוגע לשלילת רישיונו של אדם מלנהוג. נעיר רק כי החזקה ברישיון נהיגה, מעצם אופייה, היא מוגבלת ומותנית בכשירות פיזית ונפשית ובמיומנות. נוכח פוטנציאל הסיכון הכרוך בנהיגה ברכב הגביל המחוקק את החירות לנהוג ברכב בקובעו תנאים סטטוטוריים להגבלה זו, שתכליתם להגן על הציבור.
לאור הדברים האמורים לעיל, ובלי שיש צורך לקבוע עמדה לעניין המבחן המחייב את הרשות בהחלטתה לפסול רישיונו של אדם מחמת היעדר כושר פיזי או נפשי, ברי כי המבחן שנקט בית-משפט קמא אינו מאזן כראוי בין הזכויות והאינטרסים המתנגשים במקרים כגון אלה.
כאמור, מהטעמים המפורטים בפיסקה 7 לעיל, דין הבקשה לרשות ערעור להידחות.
בסיום הדברים יצוין כי אם תידרש המערערת על-ידי הרשות המוסמכת לעבור בדיקת כשירות נוספת, יש להניח כי הרשות וועדות הערר ינחו עצמן בהתאם לאמות-המידה המקצועיות שהן אמונות עליהן.
השופטת א' פרוקצ'יה אני מסכימה.
השופט ס' ג'ובראן אני מסכים.
לפיכך הוחלט כאמור בפסק-דינה של השופטת ביניש.
ניתן היום, י"ט באייר תשס"ד (10.5.2004).

• שאלות ותשובות
• מאמרים
• חוקים בדיני תעבורה
• פסקי דין
• פורומים